县乡两级人大是基层国家权力机关，是国家政权的重要基础。做好县乡两级人大换届选举，对于巩固党的执政基础，保证人民当家作主，加强基层国家政权建设，坚持和完善人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。明年将是县乡两级人大换届选举之年，为了不断改进和完善县乡人大换届选举工作的科学性、规范性和可操作性，按照《省人大常委会关于对县乡两级人大换届选举工作开展调研的通知》要求，市人大常委会人事代表选举工作委员会，采取实地走访、听取汇报、座谈交流等方式，就我市上一轮县乡人大换届选举工作进行了深入调研，结合平时了解的情况形成调研报告。

一、上一轮县乡两级人大换届选举工作基本情况

我市上一轮县乡两级人大换届选举工作从2016年7月初开始，至2017年1月底结束，涉及4个区县，21个乡镇。应参加选民576000人，实际参加选举的选民516196人，参选率为89.62%。应选区县人大代表645名，实际选出639名，空缺6名，其中：连任代表169名,占26.45%。应选乡镇人大代表1078名，实际选出1072名，空缺6名。其中：连任代表253名,占23.60%。新当选的人大代表文化程度与上届相比有较大提高，年龄结构和职业构成也更加合理。按照《选举法》和《地方组织法》的规定，全市四个区县人民代表大会选举产生了新一届区县级国家机关领导人员160名，选举产生了市十六届人民代表大会代表270名。乡镇人民代表大会选举产生了乡镇级国家机关领导人员122名。在县乡两级人大换届选举过程中，全市各级党委、人大高度重视，突出重点，把握关键，创造性地开展工作，始终把坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机统一，周密安排、精心组织，最大限度地激发和调动广大选民和代表行使民主权力的积极性。强化纪律作风，积极主动防范拉票贿选等行为，确保换届选举工作风清气正，保障了换届选举工作依法、有序进行。

二、县乡人大换届选举工作存在的问题

1.选民登记和选举组织难。一是不少选民对选举人大代表缺乏正确认识，民主意识不强，认为人大代表不能直接为自己带来切身利益，参加选举的积极性不高。另外，在农村和社区既有三年一次的村委会、社区换届，又有五年一次的人大换届，导致不少选民产生了一定程度的厌倦情绪。二是由于流入、流出人口频繁，选民居住状况复杂，"人户分离"现象严重，给选民登记带来较大困难，容易出现错登、重登、漏登等情况，也影响参选率。同时，由于大量劳动力人口长期外出经商务工，因多种原因不能返回选区投票，为了保证参选率，委托投票超过法律规定票数的现象不同程度存在。三是按照选举法规定，选区应按照每一代表所代表的人口数大体相等的原则划分。实际操作中，为了能够达到这一要求，把农村几个村联合划分为一个选区或把几个企业联合划分为一个选区，因村干部和企业负责人较多，代表名额有限，相互竞争激烈，给选举工作的组织带来一定难度。

2.个别代表履职能力无法保证。按照选举法的要求，基层一线、妇女、非党员代表应占有一定比例。因受代表名额限制，为了落实代表结构比例要求，基层只能想办法选择那些同时能满足多个条件的代表，而这部分代表往往本人没有当选代表的意愿，能力素质也不是很高，不能保证代表的履职能力。

3.上一轮县乡人大换届选举工作，是十八大以来的首次换届，各级要求严格，分工明确，特别是实行组织部门对代表候选人的审查考察，各地也都是首次，由于代表初步候选人人数过多，且公布代表初步候选人有法定的时限要求，考察必须在公布之前完成，加之考察需要通过纪检、公检法等部门了解候选人情况，造成组织部门考察的任务非常艰巨。

4.对省级经济技术开发区的监督存在盲区。以我市新区为例，1993年省政府正式批准建设铜川新区，2018年4月省政府批准设立为省级高新技术产业开发区，多年来，在县乡人大代表换届选举中，新区纳入耀州区进行选举，新区范围内选举的人大代表参加耀州区人民代表大会，致使新区的各项工作游离于人大监督范围之外，特别是计划和财政报告未经人大审查批准，地方人大对新区计划、财政预算审查出现盲区。

三、做好县乡人大换届选举的几点建议

1.加强宣传力度。要广泛深入地宣传《选举法》、《代表法》和我国的人民代表大会制度，并将宣传工作贯穿于换届选举工作的始终。通过宣传人民代表大会制度，使广大选民深刻认识换届选举的重大意义，增强选民的民主法律意识，充分了解自己的民主权利，动员和激发选民参加选举的积极性，依法行使自己的民主权利，

2.丰富选民登记方式。在按照原有方式进行选民登记的同时，运用现代信息化手段进行选民登记，丰富选民登记方式和途径，最大限度地调动选民参选的政治热情，提高工作效率，减少错登、重登、漏登等问题，实现选民登记精细化管理。

3.进一步完善现行法律法规的相关规定，增强可行性和操作性。如，对外来人口当选代表的名额与比例、酝酿协商代表候选人的范围和程序、预选的组织操作等都应依法加以明确和完善，进一步促进代表选举工作的科学规范。鉴于县乡两级人大换届选举期间时间紧、任务重，为避免选民联合提出的候选人过于分散，增加基层预选工作量，建议对选举法关于选民联名提出代表候选人的相关规定进行修改，适当提高选民联名人数。

4.优化代表结构，保证代表素质。建议党委加强与人大的沟通，统筹考虑代表人选，既对代表构成比例作相应的"量化"规定，也对代表素质提出相应的"定性"要求，既要考虑代表的广泛性，又要考虑代表的先进性；既要考虑代表结构比例的合理性，又要考虑代表的素质和能力要求，真正将威望高、群众基础好、履职能力强的优秀人选推荐为代表候选人。要严格代表候选人考察审查，这项工作时间紧、任务重，建议党委组织部门制定预案，提前介入，切实做好代表候选人考察审查工作。

5.省级经济开发区设立人大派出机构。随着经济社会发展，开发区功能已经比较完备，逐步成为一个相对独立的经济社会区域。作为一级"准政权"组织，应及时纳入人大的监督范围。建议在2021年县乡人大换届选举中，加强顶层设计，明确省级经济开发区设立人大派出机构，从制度层面避免人大监督的盲区。