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关于规范性文件备案审查工作的几点思考
郭 姣
发布时间:2018-05-14   浏览次数:  来源:铜川市人大常委会  【字体:

规范性文件备案审查是宪法法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权,对人大及其常委会的立法工作和监督工作,都具有重要意义。党的十八届三中全会提出"健全法规、规章、规范性文件备案审查制度"。四中全会从依宪治国、依宪执政的高度明确提出"加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围"。新修改的立法法对进一步健全备案审查制度,增强审查刚性,加大纠错力度作出了规定。从目前备案审查工作开展情况来看,还存在着一些不足,笔者结合我市人大常委会备案审查工作,谈一点粗浅认识。

一、 规范性文件备案审查工作现状

首先是完善规范性文件备案审查制度。监督法颁布实施后,地方人大规范性文件备案审查工作步入快车道。各级人大及其常委会加快了制度建设步伐,使备案审查工作有章可循,避免了随意性,提高了权威性。譬如我市人大常委会于2007年9月制定的规范性文件备案审查规定,对报备范围、内容和时限,审查的标准、程序、职责分工以及结果的处理等都作了明确规定。实施十年来对加强我市规范性文件的备案审查工作发挥了积极作用。2017年3月实施的《陕西省地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》,对规范性文件备案审查范围、内容、形式等都做出了新的规定,要求"有件必备、有备必审、分工负责、有错必纠",实行主动审查与被动审查相结合,并明确规定适用全省地方各级人大常委会对规范性文件的备案审查工作,这也为我市进一步加强备案审查工作提供了制度保障。

其次是设立备案审查工作机构。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作,随着人大及其常委会的监督不断深入和强化,对本级"一府两院"和下一级人大常委会规范性文件审查的任务会越来越重,必须有专门的机构,配备人员专门负责此项工作。2011年,我市人大常委会在办公室下设立了规范性文件备案审查科,负责规范性文件备案审查组织服务工作。2015年9月省人大常委会批准我市行使地方立法权后,为了便于统一工作,同年11月将规范性文件备案审查科调整为法制委办公室(法工办)内设机构。自备案审查科成立以来,先后组织对93件规范性文件进行了审查,有效维护了法制的统一和权威。

三是建立分工协同的审查机制。制度的执行要靠完整的、有效的工作机制作保证。在规范性文件备案审查工作中,要完善规范性文件备案审查程序,落实审查责任,对内健全工作机构与专门委员会之间的沟通协调机制,形成工作合力。譬如我市人大常委会制定了规范性文件备案审查工作办法,进一步明确了接受、登记、分送、审查等内部审查流程,规定"一府两院"和区(县)人大常委会报送备案的规范性文件由常委会办公室负责接收、登记和归档。法工委牵头组织具体审查工作。一般性的规范性文件由法工委审查备案,对专业性较强的规范性文件,法工委牵头组织相关委室进行会审。市人大常委会制定的规范性文件由起草文件的相关委室按要求报法工委,法工委登记后以常委会名义向省人大常委会报备。

四是加强与上级人大和同级党委、政府等之间的衔接配合。为了解决规范性文件备案审查工作中"迟报、漏报、少报、不报"等情况,进一步加强党委、人大、政府之间的衔接协调非常必要。2016年6月,我市人大常委会积极配合市委建立了规章和规范性文件备案审查衔接联动机制,有力地加强了我市各级党委、人大、政府系统各备案工作机构的协作配合。市人大常委会在实际工作中,注重加强与政府法制办的衔接沟通,了解政府规范性文件的基本情况,提出常委会关于规范性文件备案审查的工作要求,确保文件报备及时。同时在备案审查工作中加强与省人大和其他地市人大相关委室的联系,邀请省人大常委会法工委有关领导来铜对规范性文件备案审查工作进行专题讲座辅导,提高审查人员法律素养和业务素质,努力提升工作实效。

二、工作中存在的问题和不足

总体来看,规范性文件备案审查工作进展还不平衡、效果还不明显,依然是我市人大工作的一个薄弱环节,还存在着许多问题。

1、对备案审查工作认识不统一。虽然早在1997年,地方组织法已经将规范性备案审查明确为人大常委会的职责,但在实践中,规范性文件备案审查工作的社会认知度还不高,无论审查主体还是审查对象,对这项工作的重视程度都还明显不够,对规范性文件报备范围、审查标准等认识也不一致。比如,还存在着认为规范性文件的合法性自有政府法制部门把关,合理性也可由实践工作去检验,人大常委会的备案审查又是事后审查,审与不审都不重要等问题。

2、制度和机制不够健全完善。制度建设是当前备案审查工作的重点任务,市人大常委会通过近些年的工作实践,形成了备案审查的一些制度和工作机制,但还有许多不规范的地方,需要对原有的备案审查工作制度、运行机制进行梳理、完善,围绕"有件必备、有备必审、有错必纠"的目标,建立起领导有力、责任明确、运行有序的备案审查工作机制。

3、备案审查实效有待加强。一是审查力量不足。备案审查工作涉及面广,是一项法律性、政策性和专业性很强的工作,没有一批高素质的专业人员,仅凭人大常委会现有自身力量,难以对规范性文件开展有效的审查,容易出现监督不力的现象。二是报备范围、审查标准不清。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序以及审查标准、审查机制等尚无全面、统一的规定,实践中也存在着认识不一、做法各异的情况。三是缺乏有效监督纠错机制。近年来,我们在备案审查时对一些规范性文件不合法、不合理的条款多是提出修改的意见,没有提出过废止的意见和撤销的议案。在提出修改意见后,对制定机关后续改正落实情况也缺少监督,还存在纠正不力和监督不全面的情况。

三、如何进一步加强规范性文件备案审查工作

1、加大宣传力度,进一步提高对人大常委会备案审查工作的认识。将规范性文件备案审查作为市人大常委会的重要行权手段、纳入重要议事日程,在思想上加强重视,在宣传上加强引导、在工作上加大组织推进力度。特别是要通过召开推进会、座谈会、联系会、研讨会等方式,深入宣传此项工作的重要性、必要性和紧迫性,进一步增强审查主体的责任意识和使命意识,进一步向监督对象阐明备案审查的目的意义、法律依据和操作规程,全面提升对此项工作的认知水平和参与热情,为备案审查工作深入有序推进创造条件。此外,可以通过在《铜川人大》《人大信息》、人大网站等媒介刊载相关法律法规、制度、文件、消息和进行公示等方式方法,进一步加大宣传,提高规范性文件备案审查社会认知。

2、健全和完善备案审查工作机制,不断推动备案审查工作深入开展。建议完善这样几个机制:一是完善报送备案机制。加强沟通协调,通过开展对制定机关报送备案情况、备案审查文件的实施情况和存在问题等进行监督检查和抽样审查等多种方法途径,督促文件制定机关按照有关规定和要求,及时报备,做到不漏报、不瞒报。二是完善主动审查和被动审查机制。新立法法对主动审查提出了新要求,应尽快建立和完善由专门委员会或者法制工作委员会主动开展的备案审查工作机制。细化审查要求和建议的受理、处理、反馈等程序,推动被动审查工作规范化,依法启动规范性文件的被动审查。三是完善督促纠正机制。在审查中发现存在不适当情况的,应首先尽可能通过工作交流达成共识,督促制定机关自行纠正。对不自行纠正的,依法提出审查意见,甚至依法予以撤销,把严"纠错关"。 总之,审查机关对备案文件否定性审查结果的处置一定要依法、一定要慎重,既要确保有错必纠,更要提前预判分析、尽力控制审查结果可能产生的社会影响和负面效应。此外,还要进一步完善常态化清理机制、公示机制等,形成更加合理、有序、流畅的一套机制,让工作在机制体系中有序运转。

3、密切衔接联系,不断提高备案审查工作的质量。一是进一步加强与党委、一府两院和上下级人大的交流、衔接。把所有规范性文件都纳入备案审查范围,实现备案审查全覆盖,做到"有件必备"。 同时,应进一步加强制定机关与审查机构之间在报备、审查、反馈、纠正等方面的良性互动。二是要审细审实,进一步确保审查实效。备案审查工作应依据宪法、立法法、监督法、陕西省地方各级人民代表大会常委会规范性文件备案审查规定等法律法规;遵循维护社会主义法制统一,保障和监督行政机关依法行使职权,维护公民、法人和其他组织合法权益等原则有序开展。备案审查工作中要坚持"法权、法条"不抵触,注重与"法意"与上位法的一致性等合法性审查,同时要兼顾适当性审查。三是加强对省人大常委会的请示和对区(县)人大常委会备案审查工作的指导,共同探索和解决规范性文件备案审查工作中的一些重点难点问题,推进此项工作长足发展。

4、加强业务培训,提升备案审查工作专业化水平。干部综合能力素质的高低,是决定工作质量的关键。一是以"请进来"的方式,邀请相关专家对相关人员进行法律法规和相关政策的授课培训;以"走出去"的方式,到其他做的好的地市去学习,借鉴备案审查工作好做法、好经验;还可以购买发放备案审查方面的学习资料和专业书籍等,进一步加强对备案审查业务的学习,提高备案审查干部队伍专业素质和能力。二是积极"借用"备案审查机构以外的力量,可以吸纳具有专业知识的人大代表参与审查工作。工作中遇到一些难题时,可以请教法律顾问意见。他们的参与会给审查工作提供强大的智力支持,进一步推进规范性文件备案审查的科学化、民主化。

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